【地球圖輯隊波波報導╱編輯室報告】

芬蘭的「住屋優先」政策讓它成為歐盟唯一一個有效降低無家者數量的國家。該政策的宗旨很簡單,先給無家者房子住,再慢慢協助他們重返正常生活。圖為法國巴黎街頭一名住在帳篷中的街友。

根據芬蘭居住財務與發展中心(Housing Finance and Development Centre)的統計,1987年芬蘭有一萬八千名無家可歸的人民,到了 2017年,這個數字降到了七千,其中大部分人都借住在朋友或親戚家中,而不是直接以街為家。

如此大幅度的無家者數量下降都要歸功於芬蘭政府 2007年開始實施的「住屋優先」(Housing First)措施。原名「你的門牌姓名」(Nimi Ovessa)的該政策,是一項由一位社會科學家、一位醫師、一位政治家及一位主教共同設計的街友救濟措施。

「每個人心裡都很清楚以前的政策沒有效果,我們需要做出巨大的改變。」芬蘭負責住屋優先政策的凱金恩(Juha Kaakinen)說:「我們關閉了夜間收容中心和短期中途之家。長期以來這兩種機構都無法成功讓無家者脫離困境。我們決定要反其道而行。」

就像其他國家一樣,芬蘭舊有的街友救濟措施採取了所謂的「階梯模式」(Staircase Model):無家者需要在不同的救濟階段,進出不同的暫時居住所,直到達到了可以穩定居住在一間公寓的目標。

然而,芬蘭政府意識到階梯模式無法有效幫助無家者解決問題。「我們決定無條件為他們提供住處。」凱金斯說:「跟他們說,你看,你不用先解決自己的問題才能得到長期住處。相反地,擁有一個家提供了支持基礎,讓解決人生問題變得更加簡單。」

在政府、地方和非營利組織的支持之下,公寓被大量收購、增建,舊的收容中心被改建為永久型舒適住家。位於芬蘭首都赫爾辛基郊外的盧基拉(Rukkila)公寓,就是住屋優先政策下的「支助公宅」(supported housing,支持、幫助無家者的公宅)之一。

為了推動住屋優先政策,芬蘭政府斥資興建了數千間支助公宅,為無家可歸的人民提供永久的棲身之所。

兩層樓高的盧基拉公寓寬敞明亮,一樓公共區域有餐桌、廚房、健身房和桑拿,二樓則住著 21名房客,大部分都不到 30歲。他們各自擁有一間兩房公寓,窗外可以見到赫爾辛基生氣盎然的郊區風景。

「這簡直是奇蹟。」32歲的安內馬(Tatu Ainesmaa)已經度過了十年無家可歸的生活。「我曾經待過公社,但裡面的每一個人都在用毒。我曾經身陷在不健康的親密關係中,所以我也必須離開。我曾睡過我兄弟的沙發,也在街頭露宿過,但我從來沒有自己的家。」

居住在這類支助公宅的無家者並不是免費獲得住所,他們也是擁有合約、需要繳交房租的房客,只不過他們可以向政府申請住屋補助來資助他們維持租約。這是住屋優先政策在提供住處上的其中一項服務。

即使是支助公宅,內部的起居空間規劃也不馬虎,芬蘭住宅的標準配備一應俱全,連桑拿都不會少。

起初,住屋優先政策的前期目標是創造 2,500間新的房子,現在該政策已經有了 3,500間支助公宅。在政策於 2007年上路後,芬蘭的無家者數量就下降了超過 35%,首都赫爾辛基完全沒有在街頭露宿的街友,無法於冬天維持暖氣、溫度最低可達負 20度C的夜間收容中心也只剩下一間。

對照過去的狀況,赫爾辛基副市長弗希坎薩(Sanna Vesikansa)說:「過去,芬蘭全國有數百人必須睡在公園或森林裡,現在幾乎沒有人需要餐風露宿。真的以街為家的人已經很少了。」

相對地,根據英國政府的統計,露宿街頭的街友人數從 2010年的 1,768人增加到了去年的 4,677人,而這只佔了全國無家者的很小部分。英國《衛報》也指出,由於這份統計採納單日計算所得到的數字,而非多日統計後再予以平均,真正睡在街頭的人應該比統計的更多。

對無家可歸的人而言,芬蘭冬天的低溫和白雪靄靄的環境是露宿街頭的最大考驗。

除了無條件給房之外,芬蘭的住屋優先政策還包含了許多配套措施。「這些配套措施是很關鍵的。」赫爾辛基的市長瓦帕沃里(Jan Vapaavuori)在住屋優先政策上路前期,曾任芬蘭的居住部長。他說:「很多長期無家可歸的人有各種癮頭、精神疾病和生理疾病,他們需要長期且穩定的醫療照護,這類的支持網必須存在。」

以盧基拉公寓為例,盧基拉公寓有 7名工作人員負責照顧 21位房客的需求。管理助理哈帕(Saara Haapa)說,他們的工作範圍包含處理政府申請文件、教育資源、職涯與就業訓練,以及舉辦寓教於樂的遊戲、參訪活動與教學內容,協助無家者學習管理居家事務、清潔與料理。

「很大一部份的工作在於溝通。」一名社工實習生埃何南(Henna Ahonen)表示。哈帕也說,比起正式面試的場合,所有人一起參與某一件事物更能促進有效的溝通。「你們可以很快地建立連結,也能更容易發現問題所在。」哈帕說。

對無家者而言,住宅優先政策不但給了他們一個棲身之所,更提供了讓人生重新來過的機會。

哈帕表示,很少有支助公宅的房客在入住前是露宿街頭的街友,但如果真有此例,他們也能依照自己的步調適應室內生活。在三個月試住期後,房客將會取得永久性租約,除非他們違反住家規則,例如盧基拉公寓無毒無酒的生活公約,或是無法如期繳交房租,否則他們不會被趕出門。

在盧基拉公寓,有些房客一住就是六、七年,有些則在一兩年後搬走。2018年,六名房客正式搬離,建立起自己的獨立生活。其中一位現在是擁有自己公寓的清潔人員,另一名前房客在盧基拉公寓居住的五年期間學習廚藝,現在成為了一名廚師。

32歲的房客安內馬現在正在參與一個為期兩年的工作訓練課程。他表示,能夠擁有重新整理人生的機會真的難能可貴。「你看,我一無所有,又有自閉傾向。有時候我以為人們是我的朋友,到頭來他們只想剝削我一頓。現在我有了自己的地方,我可以建立起我的生活。」

赫爾辛基市政府擁有市內 70%的土地,這讓自由運用土地以興建支助公宅變得非常順利。

當然,住宅優先政策所費不貲。芬蘭政府已經花費了 2億5千萬歐元(折台幣約 88億 3,583萬元)建造新的住宅和聘僱 300名支助人員。不過,最近的研究報告顯示,住宅優先政策讓芬蘭政府每年可以為每位無家者在緊急醫療照護、社工服務和法律程序上省下 1萬5千歐元(折台幣約 5萬3,014元)的費用。

住屋優先政策在芬蘭的成功讓法國、澳洲也對這項措施產生興趣,而英國已經在默西賽德郡(Merseyside)、西米德蘭茲郡(West Midlands)、大曼徹斯特郡(Greater Manchester)等地實施了實驗計畫。

不過,英國《衛報》指出,住屋優先政策之所以能在芬蘭取得成功,是因為它是全面性的住屋救濟政策。芬蘭負責這項政策的凱金恩表示,實驗計畫實際上不會有很大的成效。「我們知道這項政策有用。你可以搬出很多不同的計劃和措施,但如果你沒有足夠的房子……足夠的社會住宅是這項政策成功的關鍵。」

對赫爾辛基來說,擁有足夠的社會住宅不是難事。赫爾辛基有 6萬多間單位社會住宅,七分之一的居民居住在市府所有的住宅內。赫爾辛基市政府擁有城市中 70%的土地,經營專屬市政府的建設公司,並計畫每年興建七千多間新房。

儘管芬蘭國內尚有五千多名無家可歸的居民,其中有 70%借住在親朋好友家,真正餐風露宿的街友已經非常少見。

目前,芬蘭尚未完全解決國內的無家者問題,全國大約仍有 5,500位居民被歸類為無家者,其中超過 70%正借住在親朋好友家中。不過,芬蘭的公共規劃和團結讓減少長期無家者成為一項可能達成的任務。

凱金恩表示,獲得所有人的支持是芬蘭成功解決無家者問題的核心。「我們在政治上達成共識,沒有人該是社會邊緣人。芬蘭是個小國,我們需要所有人共同參與社會變革。」他說,從 2008年開始推動減少街友行動起,芬蘭經歷過政權輪替,但沒有任何政黨把既有的計畫暫停取消。

「我認為問題的根本在於沒有合作。」凱金恩補充:「在芬蘭,我們舉國上下一起面對這個問題,中央政府、主要城市、非營利組織等全都緊密合作。這似乎正是其他國家所缺乏的。」